近日，上海印发《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》（以下简称《指导意见》），将在前期探索实践基础上全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚（以下简称“轻微违法不予行政处罚”）。

　　《指导意见》将于今年8月20日起正式实施，对深化法治化营商环境建设具有重要意义。

　　本次印发的《指导意见》，明确了2023年底前实现轻微违法不予行政处罚清单全面覆盖各有关执法领域，推动制度更早健全完善，惠及企业和群众的总体要求；明确了市司法局、市级行政机关、区司法局等组织指导责任，同时对宣传培训提出了相关要求。

　　关于制定轻微违法不予行政处罚清单，《指导意见》主要涉及3个方面。一是清单制定主体方面，明确由市级行政机关制定，在全市一体实施，保障全市标准统一。同时，在国内首次明确相对集中处罚权、处罚权下沉、委托执法等特殊情况的制定主体。二是清单形成过程方面，在国内首次正式明确轻微违法不予行政处罚的依据是行政处罚法第33条第1款，确保轻微违法不予行政处罚均是依法不予处罚，有效控制法律风险；阐明形成清单的3个步骤，即全面梳理处罚事项、重点筛选违法行为、逐项明确不予行政处罚情形，并细化不予行政处罚情形的主要考量因素；明确危害国家安全、人民群众生命健康等违法行为不纳入清单。三是清单制定要求方面，明确稳妥有序推进清单覆盖各相关领域，不断扩充涉及的处罚事项，并与其他执法制度做好衔接；强调将清单作为行政规范性文件进行管理监督，遵守各项制定程序，并对听取意见环节做出细化规定；鼓励市级行政机关对“无过错不予行政处罚”可探索制定相应清单。此外，还明确了定期评估、动态调整清单的要求。

　　关于实施轻微违法不予行政处罚，《指导意见》明确了清单公开、解读和实施方面的要求。在实施方面，一是要求执法单位严格落实行政处罚法和清单规定，对符合清单的违法行为，以及清单外符合法定不予行政处罚制度的违法行为，都依法不予行政处罚；对不符合法定不予行政处罚制度的违法行为，不得违法作出不予行政处罚决定。二是强调充分调查取证、制发不予行政处罚决定书、教育指导当事人等实施程序要求。

　　2019年，上海率先开展轻微违法不予行政处罚探索，初衷是解决企业关心的“轻微违法能否不处罚，给予企业一定容错空间”的问题。为此，研究提出“依据行政处罚法轻微违法不予行政处罚制度实施不予处罚”，并“精细划分违法行为，明确轻微违法不予行政处罚具体标准，形成清单，供一线执法人员具体实施”。

　　上海推出了国内首份省级轻微违法不予行政处罚清单，使原则化、不易操作的制度，变为易操作的规则，进而能落地实施、惠及企业和社会，社会反响良好。

　　此后，在市司法局的牵头推进下，轻微违法不予行政处罚实施不断深化、覆盖领域不断拓宽、涵盖事项不断扩充，受益企业不断增加。据不完全统计，3年间，上海已推出14份清单，覆盖了市场监管、交通运输、水务等10个领域，已适用清单对5000余家企业的违法行为不予行政处罚，以单行法罚则最低罚款金额计算的减免罚金超过5.95亿元。

　　此外，长三角轻微违法不予行政处罚标准统一也取得突破。今年1月，上海牵头，联合苏浙皖三省推出了长江三角洲区域文化市场、气象领域两份轻微违法不予行政处罚清单。这不仅是长三角地区首次推出统一的清单，也是国内首次多省（市）统一轻微违法不予行政处罚标准。

　　探索之初，为了群众理解、易读易记，此类清单一直采用“免罚清单”的称呼。新行政处罚法出台后，上海将全面采用“不予行政处罚”的表述，将系列“免罚清单”整体升级为“不予行政处罚清单”。前期已出台的免罚清单继续有效。

　　轻微违法不予行政处罚不仅能够减少企业经济负担，降低经营成本，避免其因轻微违法背上“信用污点”影响后续发展，而且有助于促进企业守法经营、维护经济社会的秩序，同时也为基层执法提供了明确的指引，大力提升执法效能。

　　但是，轻微违法不予行政处罚并不代表企业的任何违法都可以被容错，更不代表执法人员可以随意不处罚。不予行政处罚仅适用于符合法定不予行政处罚制度的违法行为，必须要同时满足已经及时改正、危害后果轻微（或没有危害后果）等一系列法定条件。