中国儿童福利和收养中心党委书记、主任  倪春霞

党的二十届四中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，对我国未来五年发展作出顶层设计和战略擘画。梳理前十四个五年规划（计划），展望“十五五”规划蓝图，会更加明晰我国儿童事业的发展历程和不同阶段的发展重点，更加明确我国儿童福利工作的发展脉络和功能定位。

回顾演进历程，把握发展脉络

儿童是祖国的未来，民族的希望。促进儿童发展、保障儿童权益，贯穿于新中国国民经济和社会发展全过程，其内容广泛涉及教育托育、卫生健康、福利保护等诸多领域。七十多年来，规划引领着实践，实践助推着规划，实现了我国儿童事业跨越式发展。

“一五”至“五五”时期（1953—1962年，1966—1980年）。在社会主义改造、工业化建设等大背景下，此阶段作出了“适当地发展幼儿园”、“逐步地改进和增设托儿所和幼儿园”、“帮助农业生产合作社举办儿童识字班”、“逐步地推广小学教育”、“有步骤地提高适龄儿童的入学率”、“增加少年儿童读物种类和数量”等部署。囿于当时经济发展水平和国家对经济发展的重点聚焦，前五个计划主要关注教育扫盲、单位托育等最基础最基本的保障，儿童工作中推动传染病防控与疫苗接种、兴办福利院收留抚养孤弃儿童等已采取的举措未能纳入。

“六五”至“十五”时期（1981—2005年）。随着改革开放不断深入，社会发展被提上重要日程，从“六五”开始，五年计划名称从“发展国民经济”拓展为“国民经济和社会发展”。教育托育方面，逐步提出要“普及小学教育”、“普及初中教育”、“推行九年制义务教育”，“八五”特别提出要“重视发展幼儿教育和残疾、弱智儿童少年的特殊教育”、“重视0—3岁儿童保育”，托育逐步从“单位福利”走向市场。卫生健康方面，“六五”首次提出“加强妇幼保健机构建设”，此后多次强调促进“优生优育”、加强“妇幼保健”、“工作重点放在农村和流动人口上”。这段时期的规划与中国儿童发展纲要配套，初期聚焦降低儿童死亡率，如“六五”免疫规划，后期关注生命质量，如“十五”出生缺陷防治，逐步实现“从急救到预防”的转变。福利保护方面，“六五”出现“社会福利事业”章节，“福利”一词贯穿此阶段的五个计划，如提出“采取多种形式，积极兴办各项社会福利事业”、“改进和完善社会福利制度”、“积极发展社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等社会保障事业”等。同时，“保护”一词出现，“六五”报告强调“保护女婴”，提出“全社会对于溺害女婴和虐待女婴母亲的犯罪行为都要坚决予以谴责，司法机关要坚决给予法律制裁”，“九五”首次提出保护未成年人等“特殊社会群体的合法权益”。此阶段，福利保护内容逐步突显，与教育托育、卫生健康并驾齐驱，形成儿童工作“三足鼎立”的基本格局。

“十一五”至“十四五”时期（2006—2025年）。随着国家治理逻辑的根本转型，自“十一五”起，“计划”更名为“规划”，设定微观经济指标开始转向设计宏观战略。教育托育方面，在强调发展普惠性学前教育、特殊教育的同时，明确“重点加强农村义务教育”、努力降低“贫困家庭学生的辍学率”、“保证进城务工人员子女与当地学生平等接受义务教育”、“普及高中阶段教育，率先对建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费”。“十一五”首次提及“重视0—3岁婴幼儿早期发展”，“十四五”开始强调托育服务体系建设，提出“到2025年千人口托位数达到 4.5个”。卫生健康方面，提出加强“儿科等薄弱环节能力建设”、“加强儿童疾病防治和预防伤害”、“全面实施贫困地区儿童营养改善和新生儿疾病筛查项目”等战略任务。配套的中国儿童发展纲要对肥胖、近视等设计具体指标，儿童卫生健康从疾病防治升级到健康管理。福利保护方面，“十一五”提出“坚持儿童优先原则”，要求“依法保障儿童生存权、发展权、受保护权和参与权”、“完善孤残儿童手术康复、家庭寄养经费投入和艾滋孤儿救助机制”、完善“流浪未成年人的救助制度”。“十二五”以来，针对工业化、城镇化等社会变革引发的新问题，先后作出“建立健全农村留守儿童关爱服务体系”、“做好困境儿童福利保障”、“实施0—6岁残疾儿童康复”、“完善未成年人监护制度”、“健全社区未成年人保护与服务体系”等部署。

规划（计划）折射出时代的变迁、社会的进步。回顾走过的十四个五年，儿童福利（含对特殊儿童群体的保护）与教育托育、卫生健康相比，既有发展脉络上的共性，也有其特殊性，在儿童领域国家规划布局中，逐步实现从无到有、从有到优、从保生存到促发展、从事后救济到事前预防、从普遍要求到精准施策等方面的飞跃，工作分量逐渐增加、要求不断拉高、地位逐步提升，迎来了“十五五”高质量发展的新篇章。

对标规划蓝图，明晰目标任务

“十五五”规划承前启后，在儿童方面作出诸多战略部署，对儿童福利工作明确提出“完善困境儿童服务保障体系”。对标新蓝图，必须紧紧围绕以共同富裕宏观布局为背景，以人口高质量发展为目标，以教育托育、卫生健康等基本公共服务均等化为依托，以“完善困境儿童服务保障体系”为着力点，不断推动工作提质增效。

聚焦“困境”，把握工作对象的动态性。纵观古今中外，儿童福利工作往往起始于家庭功能的失灵（含无法回应特殊儿童需求），发展于家庭、社会、国家三方在不断权衡、调制中国家责任的不断强化。相较而言，教育托育、卫生健康工作具有明显的“普惠性”和“国家责任”属性，而儿童福利工作发展之初便带有更强的“兜底性”和“多方责任”属性。这样的属性，决定了“困境”的动态性，决定了儿童福利工作必须始终聚焦不同历史背景下因家庭功能失灵而陷入“困境”的儿童，如早期的孤弃儿童，现今的留守儿童、流动儿童。时代是出卷人，我们是答卷人，要紧跟时代发展步伐，工作中既要看到有些“困境”正慢慢消失，如孤弃儿童、流浪儿童大幅减少，更要看到有些发展中的“困境”正迭代升级、逐步凸显，如孤独症儿童及其家庭，仅靠家庭、社会和一般性基本公共服务难以应对，需在尽力而为、量力而行中将解决新的“困境”纳入国家视野，使之成为国家意志和国家行动。

聚焦“服务”，提升工作方式的专业性。马斯洛的需求理论可以阐释儿童福利工作方式的演进逻辑。当儿童生理、安全等低阶需求——生存权得到满足后，爱与归属、尊重、自我实现等高阶需求——发展权就应运而生、提上议事日程。新时代儿童福利工作需基于但又超越物质供给、基本保障，通过更精准更专业的服务，为困境儿童实现高阶需求创造条件。开展困境儿童家庭监护状况评估，摸清家庭功能失灵程度，摸准儿童及家庭现实需求，在物质关爱的同时注重满足高阶需求，围绕监护支持，列出困境儿童及其家庭“需求侧清单”；加大政府购买服务力度，以需求为导向，培育扶持儿童类社会组织发展，不断调整优化服务供给，列出“供给侧清单”，实现对困境儿童分类施策、动态跟踪、个案管理、精准支持。

聚焦“体系”，强化工作推进的系统性。借力促进人口高质量发展，推动树立这样的理念，“投资于儿童”是“投资于人”效益最大化的必然答案，“投资于需求更为迫切的困境儿童”是“投资于儿童”的当然选择。借力推进基本公共服务均等化，将儿童福利深度嵌入国家基本公共服务体系，加大物、资与服务的投入，统筹利用教育托育、卫生健康、康复特教等公共资源，实现从“三足鼎立”到“多维协同”，在“水涨船高”中聚焦困境儿童特点，回应个性化诉求。借力相关法律政策要求，建立健全“以家庭监护为基础、社会监护为补充、国家监护为兜底”的监护制度体系，夯实强制报告制度，健全“早发现、早报告、早介入、早干预”快速响应机制，推动关口前移。借力县乡村三级服务体系建设，推动县级未成年人救助保护机构转型升级，加强乡镇民政服务站建设，赋能扎根一线的儿童督导员、儿童主任，不断完善覆盖城乡、层层衔接、功能完备的困境儿童服务保障体系。