作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长  冯俏彬

经过数年的艰苦努力，国际税收改革方案已呼之欲出。继7月1日130个经济体史无前例地就全球最低税率达成一致后，7月10日，二十国集团财政部长和中央银行行长就更稳定和更公平的国际税收改革达成历史性协议。该协议将于今年10月提交给各国领导人最后确定，如无意外，将于2023年正式生效。

国际税收改革的时代背景：应对数字经济的新挑战

国际税收是一国对纳税人的跨境所得和交易所得课税的法律、法规的总称，其实质是国家与国家之间就企业跨国经营所产生的所得税进行分配的制度。主要涉及两个方面的内容:一是相关国家要合理分享企业跨国经营产生的收益，二是各国要共同努力避免对同一企业重复征税。

当今国际税收体系形成于二十世纪二三十年代，具体内容有五点：一是积极所得在来源国有限征税。二是消极所得在居民国和来源国之间分享征税权，但最终权利归属居民国。三是积极所得在来源国有限征税，限度是常设机构，简称PE。四是常设机构和关联企业归属和计算利润时适用独立交易原则，简称ALP。五是会计上适用独立企业原则，或独立会计原则，简称SAP。PE、ALP、SAP是现行国际税收体系的基石，已运行一百多年，并深刻塑造了战后国际经济秩序。

随着全球化进程加速，越来越多的国家卷入全球经济协作网络。出于各自利益考量，一些国家出台低税率吸引跨国企业，造成“国际避税”、转移定价等行为，给居民国和来源国带来双重税收损失。对此，多年来以经合组织（OECD）为主的国家的“反制行动”从未停止，如促进国家间税收情报交换、修订国际转移定价规则、加大国际反避税合作等，但始终未能从根本上解决问题。近年来，由于数字经济的兴起，上述问题越发严重。随着企业的生产经营活动由线下转向线上，传统税收征管上对“常设机构”“经营实体”的要求形同虚设。这使得跨国企业一方面在很多国家从事生产经营活动、赚取利润更加容易，而来源国贡献了宝贵的用户与市场，税收上却几乎颗粒不收；另一方面跨国企业凭借无形资产、知识产权将巨额利润转移到“避税天堂”越发容易，其所承担的实际税负大大低于传统企业。有数据表明，欧盟传统行业的平均税率为23.2%，而数字行业有效平均税率仅为9.5%。为了应对以上问题，2015年以来，经合组织启动了“应对经济数字化的税收挑战”专题研究，历经五年多的时间、涉及137个经济体、数易其稿，终成正果。

国际税收改革的主要内容：“双支柱”解决方案

此轮国际税收改革的主要成果被称为“双支柱”解决方案。“支柱一”旨在确保最大的跨国公司在国家间更公平地分配利润和征税权。所谓最大的跨国公司，是指全球营业收入超过100亿欧元、利润率超过10%的企业。“更公平地分配利润和征税权”是指利润来源国——即使跨国公司在其境内没有设立营业机构、没有固定营业场所，也有权参与跨国公司的利润分配，并行使税收管辖权。在“支柱一”解决方案下，100家巨型跨国公司剩余利润（高于10%利润率的部分）中的20%—30%，将依据公式在各个来源国之间进行分配。这一点相当于否决了一百多年来以“有无常设机构”来确认某国能否参与利润分配、行使税收管辖权的基本规则，转而以“价值创造地”来重新划分国家间的税收管辖权和利润分配权，堪称国际税收一百多年来革命性的变化。

根据媒体透露，“支柱一”将首先针对100家全球最大的跨国企业。据悉，这一动议主要来自美国，此前OECD的方案是针对所有跨国企业。在这100家公司中，美国公司的数量占到一半以上，利润占到70%以上，中国内地和香港企业约占10%，欧盟约占10%，其他国家和地区加起来占比不到8%。在“支柱一”解决方案下，预计每年将有超过1000亿美元利润被重新分配。

“支柱二”旨在通过引入全球最低税率，为各国税收竞争设定一个底线，以结束长期以来各国为吸引外国投资而在企业所得税率方面的“逐底竞争”。所谓全球最低税率，是指跨国公司应当承担的最低税负。在“支柱二”解决方案下，如果某跨国企业在来源国的实际税率未达到最低税率的要求，其母国将对其进行补征。据悉，目前确定的全球最低税率至少为15%，高于此前讨论的12.5%，但低于美国提议的21%。根据现在的讨论，全球最低税率适用于年营业收入超过7.5亿欧元的跨国企业，但如果其最终母公司是政府实体、国际组织、非营利组织、养老基金或投资基金等，则免于此规则。目前，除爱尔兰、匈牙利和爱沙尼亚等几个低税经济体外，包括中国在内的132个经济体已经全部同意。如顺利付诸实施，“支柱二”预计每年将新增1500亿美元的额外全球税收收入。

除此之外，此轮国际税收改革还涉及到全球气候目标下各国税收政策的协调。主要有两点：一是针对目前全球尚有40%的碳排放没有进行定价的状况，OECD建议引入税务工具（即碳税）对此进行配合，并积极探索在这个问题上的国际合作。二是原则上同意引入碳边境税的概念，平衡各国在碳排放上的权利与义务。这两点如果成行，又将是国际经济和国际税收发展中的一件大事。

国际税收改革的全球影响：塑造国际税收新规则

此轮国际税收改革将改变一百多年以来国际税收的基本规则，从某种意义上讲是在打造数字经济时代的国际税收公法，将对今后相当长时期的国际税收分配格局、税收多边治理等产生深远的影响。

从短期看，该计划将产生两个方面的影响：一是将为受新冠肺炎疫情冲击、急需增加收入以修复预算和资产负债表的各国政府提供急需的资金支持，为各国政府提供基本公共服务、基础设施、加快经济恢复提供必要财力。如上所述，“双支柱”解决方案下，预计涉及资金达到2500亿美元之巨，而且未来还有可能进一步增长。二是此轮国际税改可能在一定程度上改变过去几年全球以减税为主的趋势，转而要求企业尤其是大企业承担必要的税负。

从中长期看，该计划在一定程度上有助于缓和美国与欧洲长期以来在数字经济方面的紧张关系。众所周知，美国是当今数字经济第一生产性大国，在全球十大互联网企业中占有六席，而欧洲是数字经济消费的主战场，贡献了7亿网民的巨大市场。近年来双方围绕数字企业的税收分配问题矛盾十分尖锐，在特朗普政府拒绝OECD解决方案的情况下，欧盟及多个欧洲国家都提出了要开征数字服务税，而美国则以301调查进行回击，双方相持不下。这次“双支柱”方案的达成，相当于美国回到OECD的谈判桌前，而且角色大反转成为“双支柱”方案的最大支持者。这就极大地缓和了美欧双方长期以来在这个问题上的矛盾，同时结束了欧洲国家此前提出的、主要针对美国公司的数字服务税的行动。

需要指出的是，这次“双支柱”之所以顺利通过，在很大程度上得益于美国政府的态度改变。促使美元回流，将资金和就业带回美国本土，是近年来美国政府的一贯主张。但不同时期，政府采用的具体政策各不相同。特朗普时期，政府主要采用“税收赦免”的方式，通过增加知识产权的税收抵扣、降低海外投资收入税率等方式，吸引在外美企主动回流。但由于其他国家和地区推出更低的税率，因此效果不彰。拜登政府上台后，祭出了自己的税改计划，一方面对企业减少抵扣、提高税率，另一方面协调出台全球最低税率，内外夹击，逼迫在外的美国企业要么将知识产权和就业转移回美国，要么承担较高税负，二者必选其一。这实际上相当于对大企业实施加税，这一点与拜登政府国内税改的实质是内里相通的。鉴于美国的全球影响力，2017年的特朗普税改驱动了全球范围内的减税浪潮，此次拜登税改则可能将全球近年来的税改潮流从减税扭转到加税的方向上来。这与疫情后各国出现财政困难，急于寻找替代财源的内在需要是一致的。事实上，英国已确定到2023年将大企业的所得税率从现在的19%渐进提高到25%，另外一些国家也正在筹划类似增加税收的方案。可以看出，美国态度的反转，主要还是服从于美国拜登政府拉拢盟友、全力对抗中国的战略需要。

国际税收改革对我国的影响：进一步深化税制改革

此轮国际税收改革，同样将对我国产生重大影响。从现在的方案看，直接影响可能不严重，但间接影响却很深远。我们要抓住国际税收改革可能带来的变化，顺势做好自己的事，进一步深化我国税制改革。

符合“支柱一”标准的企业很少。在“支柱一”之下，跨国企业要拿出20%—30%的利润来重新分配，但我国企业符合“全球营业收入超过100亿欧元、利润率超过10%”标准的寥寥可数。即使有一些企业符合这个标准，又主要集中在石油、银行、保险等领域，而这些领域都属于协议规定的排除范围。据测算，我国只有数家互联网巨头可能会受到一定的影响。但根据我们的调研，这些企业更加看重的是能不能到更多的国家做生意，各国营商环境的稳定性、税收制度的公平性、税收遵从的一致性等更广泛长期的问题，相比之下，多拿出一些钱来交税，对他们来说并不是第一要考虑的问题。

“支柱二”将促使我国各级政府加快调整吸引外商投资的相关政策。“支柱二”对我国企业的影响有两个方面：一是我国企业的全球所得，二是外国企业在我国的所得。对于前者，由于我国本身就实行的是全球征税，即企业的境外所得即使没有汇回也要对其征税，因此全球最低税率的实施实际上对我国是有利的。对于后者，情况则比较复杂。大概率而言，我国各级政府要加快调整吸引外商投资的相关政策。长期以来，我国各级政府为了吸引外商投资，出台了各种各样的税收优惠政策、财政补贴政策，在“支柱二”下，这些政策都会通过国际会计准则的修改而量化在企业的成本收益中，如果最终计算下来企业的实际税率低于15%，则其母国将对其进行补征，这就相当于我国将巨额税收拱手让人。因此，我国有必要在2023年启动并完成对相关法规、政策文件的重新梳理，废止不合时宜的条款。这将在很大程度上改变我国吸引外资的方式，对我国高质量的营商环境建设提出更高要求。

要研究修法，提前研究适合我国情况的最低税率。目前，我国企业所得税的名义税率为25%，但实际税率很低。比如，世界银行《2020年世界纳税报告》显示，企业在北京承担的企业所得税为3.92%,上海为3.09%。一旦OECD的全球最低税率成功推出，而我国继续保持现状，就相当于把巨额税收拱手送人。建议提前研究适合我国情况的最低税率，改革企业所得税。一是我国企业的实际最低税率应不低于全球最低税率。二是实行基于公平的、略有差别的企业所得税税率，提高一些需要重点调节的行业、企业的所得税税率，发挥好企业所得税的调节功能。三是可适度降低我国企业所得税的名义税率，促进中小企业健康发展。

加快推进我国直接税改革。近年来，我国税改的主要基调是减税降费，“十三五”时期累计达到7.6万亿元。2020年受新冠肺炎疫情影响，税收进一步下降，目前以税收计算的宏观税负已下降到15.2%，为1994年分税制改革以来的最低。综合考虑各方面情况，有必要在优化、落实相关减税降费政策的同时，深化政府收入的结构性调整，以稳定宏观税负。可利用好此轮国际税收改革可能带动的全球加税风潮，推出一些长期以来难以下定决心的直接税改革，尽快完成房地产税立法，加强对高净值人群的税收管理，加强对数字经济的税收管理，规范平台经济发展。

加快研究应对气候变化的税收制度。如上所述，此轮国际税收改革还涉及到应对气候变化的税收政策，132个经济体已同意在这方面协调立场与行动。我国应加快启动碳税、碳边境协调机制等方面的研究，一方面配合国内的碳减排工作，另一方面促进应对气候变化的国际合作，为构建人类命运共同体做出中国贡献。