陈婷赵小波

(清华大学法学院，北京100084)

【内容摘要】民族分裂问题是许多国家都面临的一个重要问题。法治是现代国家的显著特征，解决这一问题，需要完善的法制做为保障。俄罗斯、英国、西班牙、加拿大及中亚五国都曾遭受民族分裂的严重威胁，分析他们反民族分裂的法律措施，找出其中有益的经验，对我们处理民族分裂问题大有裨益。

【关键词】世界主要国家反民族分裂法律措施

一、修改(或制定)宪法强调国家的主权与统一

主权具有对外的独立性和对内的最高性，是反民族分裂的核心问题。宪法是国家主权的象征和体现，各国反民族分裂首先通过宪法明确国家的主权与统一，如俄罗斯制定新宪法取消双重国家主权原则;加拿大修改宪法收回立宪权;中亚五国通过宪法明确国家的非宗教性质及对各类宗教活动和势力的管理规定。

(一)明确国家主权仅国家享有

1．俄罗斯取消双重国家主权原则。苏联解体后，俄罗斯国内局势动荡不安，境内各共和国以民族自决为理论基础强化了独立倾向。从1990年7月11日起，大部分的自治共和国都发表了国家主权宣言。以鞑靼斯坦共和国的主权宣言为例，就明确规定取消自治，确立了国家主权原则，并先后制定了自己的宪法。与此同时，前苏联及俄罗斯联邦本身则因国内外形势的变化，不得不采取了一些在一定程度上刺激各共和国“主权化”的法律措施。如，1990年戈尔巴乔夫推动签订的前苏联“联邦条约”，就在一定程度上承认了俄罗斯境内自治共和国与俄罗斯联邦的平等地位。1992年3月31日，俄罗斯联邦与境内各共和国签署的“联邦条约”，则完全承认了中央与各组成部分间的平等地位，将各共和国定位为主权国家，明确规定“俄罗斯联邦中共和国是俄罗斯联邦组成中的主权国家”。1992年修改通过的《俄罗斯联邦——俄罗斯宪法(基本法)》，没有明确各共和国的法律地位，只规定“俄罗斯联邦是主权国家，在自己的领土上独立行使一切权力”。

1993年，叶利钦在同议会的斗争中取得胜利，并以全民公决的形式通过了俄罗斯联邦新宪法。新宪法第15条规定，俄罗斯联邦宪法具有最高法律效力和直接效力，适用于俄罗斯联邦全境。第67条规定，俄罗斯联邦的领土由各联邦主体的领土组成。…俄罗斯联邦的领土是俄罗斯联邦主权的空间范围。俄罗斯联邦的主权适用其全部领土。这样就否决了前苏联时期宪法的双重国家主权原则，确认了主权仅属于俄罗斯联邦的原则。此外，新宪法还明确规定，在联邦宪法生效之前颁布的法律文件与俄罗斯联邦宪法规定相抵触时，以俄罗斯联邦宪法的规定为准。如此，则以国家根本大法的形式否认了各共和国之前通过的《国家主权宣言》的法律效力，也否认了1992年签署的《联邦条约》中对各共和国的主权国家定位，实际上否认了共和国退出联邦的“自由权利”。

2．加拿大制定严格的修宪程序。加拿大立国之时英国国会通过《英属北美法案》。该法案使加拿大获得内务自主权，但外交权和军事权仍由英国掌控。1931年的《威斯敏斯特法令》将加拿大升格为自治领，赋予加拿大外交和军事自主权。虽然此时加拿大仍归于英国女王名下，但它是一个完整的主权国家。加拿大魁北克省的民族主义者却认为加拿大不是一个国家，“加拿大联邦”是“英语加拿大及其法语殖民地”，而魁北克人不是自己的主人，魁北克人的命运应有魁北克人自己决定。1982年，尽管魁北克省反对，加拿大还是通过了新的宪法。新宪法对修宪程序进行了严格的规定，进一步强调了国家的主权和统一。该宪法第41条规定:“一致同意的修正案关于下列事项的加拿大宪法修正案，只要经过参议院和众议院的以及每个省的立法会议的决议认可，即可以由总督以盖有加拿大国窒颁布的公告制定;女皇、总督和省督的职位;一个省在众议院拥有议员若干人的权利，其人数不少于在本章施行时该省有权获得代表本省的参议院议员的人数;除依照第43的规定外，英语或法语的使用;加拿大最高法院的组织;对本章的修正。”可以看出，加拿大宪法没明文规定联邦内一个省份或一个地区从加拿大分离出去的具体程序，但如魁北克独立，就会改变宪法的规定，而对宪法规定的修改必须经过参议院和众议院的以及每个省的立法会议的决议认可。也就是说，魁北克独立不是它自己公投说能独立就独立了，还需要联邦政府和其他9个省的同意。

(二)明确国家的非宗教性质，加强对各类宗教活动和势力的管理

中亚国家独立后所颁布的宪法，其序言部分都有如下表述:各民族“忠于自由、平等与和睦的理想”(哈萨克斯坦);“保证公民和睦与民族和谐”(乌兹别克斯坦);各族人民“团结友好与和睦相处”(吉尔吉斯斯坦);“尊重各大小民族的平等权利和友谊”(塔吉克斯坦)以及“保障每个公民的权利和自由，竭力保证公民和睦与民族和谐”(土库曼斯坦)。各国宪法都毫无例外地规定:禁止建立旨在以暴力改变宪法制度，破坏国家完整，挑起社会、种族、民族、宗教仇恨的社会组织及其活动。吉尔吉斯斯坦共和国宪法规定:“破坏各民族人民共同和平生活的行为、鼓吹和煽动民族间仇视情绪的行为都是违反宪法的。”

同时宪法对各类宗教活动和势力管理做出明确的规定。如，哈萨克斯坦共和国宪法规定:法律保障公民有信教和不信教的自由，公民有权决定是否公开自己所信奉的宗教和教派，但教职人员不能参与总统选举，也不能担任国家公务员;宗教团体不能建立政党，各类政党和其他政治团体不得参与宗教派别活动等。塔吉克斯坦共和国在宪法中规定:“包括宗教在内任何一种意识形态都不能规定为国家的意识形态”，“宗教组织与国家分离，不得干预国家事务。”吉尔吉斯斯坦共和国宪法规定:“宗教和一切宗教活动同国家相分离”，“在吉尔吉斯共和国不允许:以宗教为基础建立政党，宗教组织追求政治目的和任务;宗教组织工作人员和宗教人士干预国家机关的活动。”

二、以宪法和自治章程建构相应的自治区制度

各国以宪法和自治章程建构相应的民族自治区制度，其中西班牙的分权式自治制度和俄罗斯的集权式自治制度较为典型。

(一)西班牙的分权式自治制度

1975年佛朗哥去世后，西班牙建立了君主立宪政体，推行民主政策，强调地方分权，向扩大自治权方向发展。1978年的西班牙现行宪法①就是其集中体现。该宪法的第2条规定，“本宪法的基础是西班牙牢不可破的团结和全体西班牙人所共有的不可分割的祖国，本宪法承认并保障组成西班牙国的各民族和各地区的自治权利及其团结。”第3条第二款规定“西班牙的其他语言根据各自治区的法律为各自治区的官方语言”。这就以国家根本大法的方式给予了各少数民族以自治权利，承认各民族的语言在各自的自治共同体内为官方语言，尊重和保护了“特殊领土的历史权利”。宪法明文规定在议会的组成上对民族地区予以特殊的照顾。第48条第一款规定众议院议员普选产生，同时又规定省是选区单位，保证两个特殊地区的居民各选一名议员。西班牙的参议院是代表不同地区的利益，在其组成上，宪法第69条规定，自治区除了作为其组成部分的省可以选举参议员外，还可以由自治区的立法机关任命一名参议员，并且自治区内选民每增加100万，再增加一名参议员。宪法规定了自治区的组建及其制度。西班牙宪法第143条规定，具有共同的历史、文化特征的毗邻省份、岛屿地区以及历史上曾是一个地区单位的省份，可以实行自治，组成自治区。正是依据宪法的有关规定，巴斯克人和加泰罗尼亚人等少数民族分别建立了巴斯克、加泰罗尼亚等自治区，行使自治权利。西班牙宪法第143～158条，对自治区制度做了全面详细的规定。分别规定了组建自治区的程序、条件，中央与自治区的权限划分，对自治机构的监督②、限制等内容。

除西班牙宪法外，各自治区的自治章程也同样为西班牙自治区制度建构的重要组成部分，现以巴斯克地区的自治章程为例加以说明。西班牙众议院立法委员会和巴斯克议员会议代表团联席会议经过三年多时间的努力，终于于1979年7月21日通过了“巴斯克地区自治章程(草案)”。该草案经巴斯克地区全民公决通过后，于1980年11月11日生效。该自治章程规定，巴斯克人民在西班牙国内组成自治体，定名为“欧斯卡迪”或巴斯克区，下辖阿拉瓦、吉普斯夸和比斯3个省。这样，巴斯克成为了西班牙国内首批获得自治的地区之一。该“章程”作为巴斯克地区法律体系的重要组成部分，实际上是巴斯克地区民族主义党派与西班牙中央政府谈判相互妥协的产物。［1］P258通过该章程，巴斯克地区被允许拥有自己的军队和警察;可以留成90%的地方税收作为地方财政来源。章程还规定，巴斯克地区享有广泛的自治权力，包括拥有地区的旗帜，巴斯克语与西班牙语有平等权利;各省可选出同样数目的巴斯克人组成地区议会;巴斯克地区政府享有执行和行政权，其主席由议会选出并经国王批准。

从表面上看，西班牙宪法和巴斯克地区自治章程，与当时其他西欧国家相比，在法律上更为宽容，照顾了巴斯克民族的特殊利益，而西班牙中央政府则以较大让步为代价维护了国家的统一和领土完整。但是，西班牙宪法和巴斯克地区自治章程的生效对巴斯克民族独立运动的打击和分化作用更为显著。首先，由于赋予了巴斯克地区较大的自治权利，越来越多的巴斯克人放弃了“武力建国”的政治选项，倾向于接受自治，这是“埃塔”组织在80年代内部分裂，组成人员越来越少的根本原因;其次，西班牙政府严格遵守宪法和自治章程的规定，充分表现了照顾巴斯克民族特殊利益的诚意，使“埃塔”组织以民族自决为由反对佛朗哥政权而获得的正当性受到普遍质疑。在80年代之前，包括法国在内，相当数量的西方国家对“埃塔”组织的民族独立要求给予了一定的同情和资助，但是随着巴斯克地区自治的实现，“埃塔”组织越来越多地被视为极端民族主义与恐怖主义的交汇，该组织自身及其政治要求被越来越多的人和国家认为是不可接受，从而道路越走越窄。

(二)俄罗斯的集权式自治制度

鞑靼斯坦和车臣是俄罗斯解决民族问题的关键。针对车臣的民族分裂活动，俄罗斯政府发动了两次车臣战争;而针对鞑靼斯坦，则依循了协商谈判的和平方式。1994年2月15日，叶利钦和鞑靼共和国国务委员会主席沙米耶夫共同签署了《关于划分权限和互派全权代表的条约》，这一解决联邦中央与个别主体间冲突的方式后被称“鞑靼模式”。③实践表明，“鞑靼模式”给俄罗斯联邦体制的发展埋下了很大隐患，联邦中央的权威严重下降。普京当政之后，利用强大的民意支持，开始逐步强化中央权威，消减地方权限，从而极大限制了民族分裂势力的影响和发展。多数措施最终是以法律的形式来完成。

1．改革地方权力机关的组成方式。2004年9月，普京提出一项旨在取消联邦主体地方行政长官直选，改由总统提名、地方议会批准的法案。2004年12月11日，该法案获得俄罗斯国家杜马通过。12月27日，普京发布总统令，对提名地方行政长官人选的方式又做了明确规定。根据以上两个联邦法律，俄罗斯联邦地方行政长官产生程序发生重大变化，联邦开始发挥决定性作用，主要表现在:

(1)联邦总统决定地方行政长官候选人名单。各联邦区总统代表④以及该地方议会中占绝对多数议席的政党有权分别提出该联邦主体地方行政长官候选人名单;候选人名单由总统办公厅转交联邦总统，总统可以从中挑选一位候选人，也可以责成总统办公厅主任重新提名地方长官候选人名单。(2)联邦总统在法定情况下有权解散地方议会。如果总统提名的地方行政长官候选人先后三次被地方议会拒绝，则联邦总统有权以总统命令的形式解散该地方议会，并宣布在规定期限内举行新的地方议会选举。(3)联邦总统有权提前解除地方行政长官的职务。如果在失去了联邦总统的信任或出现工作不当及司法机关起诉的情况下，联邦总统有权提前解除该地方行政长官的职务，并提出新的地方长官人选;地方议会有权向俄罗斯联邦总统提出对地方行政长官的不信任案，但联邦总统可以解除该地方行政长官、提出新的候选人，也可以驳回地方议会提出的不信任案。

此项改革使联邦中央获得了决定地方政权组织的能力，导致俄罗斯的联邦体制发生重大变化。地方权力机关在一定程度上失去了独立管理地方事务的职权，成为代理执行联邦总统权力的机关，使俄罗斯的联邦体制开始向“非联邦化”——单一制的管理方式转变，这就是使民族分裂势力无法利用地方权力机关从事有组织的民族独立活动。

2．推动联邦主体的合并。2001年11月30日，俄罗斯国家杜马通过了《有关接纳新主体加入俄罗斯联邦和在俄罗斯联邦成立新的主体程序法》，该法规定，决定合并的俄罗斯联邦主体须向联邦总统提出合并请求，总统同意后在相关俄罗斯联邦主体内就有关合并问题举行全民公决。全民公决获得通过后，经由议会上下两院批准，则相关联邦主体即可合并为新的联邦主体。联邦主体的合并从2004年正式启动，2005年进入实施阶段，已有多个成功实践。从现有的合并实例来看，新联邦主体一般是由人口少、不发达地区的民族自治区与相邻的经济较发达的边疆区和州合并，民族自治区的地方政权机关被宣布取消，相应州或边疆区的地方政权机构成为新的联邦主体的地方政权机关。此一改革措施，可以有效控制民族分裂活动和恐怖活动的影响，制止国家分裂。［2］P112－113

3．大力整顿地方法规，维护统一的法律空间。叶利钦时期，各联邦主体为了本地方的利益，通过了大量与联邦宪法和法律相悖的地方性法律法规。据俄联邦司法部统计，在1995～1998年底，各联邦主体通过的1．6万份规范性文件，大部分不符合联邦宪法或联邦法律。普京主政期间废除和中止这样的法律、法规，维护了全俄统一的法律空间。

三、利用反恐怖主义的有利时机修改法律打击民族分裂势力

将民族分裂活动与恐怖主义联系起来，通过打击恐怖活动打击民族分裂势力，是各国反民族分裂的重要策略。为了推动这一策略的实施，各国或制定专门的反恐法，如俄罗斯、英国，或修改相关法律，制定部分针对恐怖主义的单行法律，如西班牙。

(一)制定专门的反恐法

1．俄罗斯。1996年5月，俄罗斯联邦通过了新刑法典，即俄罗斯联邦的现行刑法典。该刑法典第205、208条、第277条、第360条，分别规定了恐怖性犯罪及其刑罚。由于刑法典对恐怖活动的界定过于狭窄，不适应俄罗斯联邦打击民族分裂暴力活动的需要，1998年7月，俄罗斯联邦通过了《反恐怖活动法》。该法将恐怖活动分为“恐怖行为”和“恐怖性犯罪”，极大拓展了恐怖活动的范围。该法还对反恐怖活动的基本原则、斗争目的、反恐主体及其职权、反恐的协调机构、指挥机构等做了较为详细的规定，为俄罗斯反民族分裂活动做出了重要贡献。随着反恐形势的发展，2004年12月普京向联邦议会提出了一项新的《反恐怖主义法》草案。经过一年多的审议和修改，2006年2月26日国家杜马通过了该草案，同时宣布1998年的《反恐怖主义法》失效。新《反恐怖主义法》共有27条，确定了俄罗斯总统与国家强力部门在反恐斗争中的主导作用，以及国家组织和实施反恐行动的基本原则。⑤另外，借鉴美国等国家的反恐经验，新《反恐怖法》将以前由内务部和联邦安全局共同负责组织反恐行动的做法，改为“今后国家的反恐行动将由联邦安全局负责组织实施”，这为提高俄罗斯反恐部门的职业化和工作效率提供了法律依据。2006年，经普京总统和强力部门领导人提议，7月5日俄国家杜马通过了一项《反恐怖法的修改补充法》草案。⑥7月7日该草案获得俄罗斯联邦委员会批准后正式生效。新《反恐怖法》及补充草案为俄罗斯打击民族分裂势力提供有利的法律保障。

2．英国。1973年的《北爱紧急权力法》是英国战后第一部针对北爱尔兰恐怖主义的反恐法，开了英国通过法律手段来控制和打击国内恐怖主义的先河。1974年《预防恐怖活动(暂行规定)法》是英国第一部针对大不列颠境内恐怖主义犯罪的法律。这两部法都是临时的。英国针对恐怖主义犯罪，于1988年制定了适用于北爱尔兰的《刑事证据(北爱尔兰)令》，有关规定后来通过新的立法又适用于英格兰和威尔士。1994年又制定了《刑事审判与公共秩序法》。从1988年的《刑事证据(北爱尔兰)令》，到1994年的《刑事审判与公共秩序法》，都将沉默权限制作为其重要内容，规定在作案时被告位于犯罪现场附近或者持有与犯罪有关的物品等四种情况下，被告如果保持沉默，法官可以做出对其不利的推断。1998年，英国政府制定第一部永久性反恐法《刑事审判(恐怖分子及共犯)法》。“9·11”恐怖袭击事件的发生，更加显示了打击恐怖主义的必要性，英国又制定了一部主要针对国际恐怖主义的反恐法——2001年《反恐怖、犯罪及安全法》。2005年，伦敦连环恐怖爆炸事件后，布莱尔政府表现出坚定的反恐决心，将爱尔兰共和军⑦列为英国头号恐怖组织。正是有了上述法律的规定，使得爱尔兰共和军的生存空间不断缩小，最后不得不放下武器，选择和平之路。

(二)修改相关法律，制定部分针对恐怖主义的单行法律

9·11事件之后，西班牙将打击恐怖活动作为打击民族分裂势力的主要策略，并借此修改法律，将与“埃塔”有关的巴斯克民族分裂力量予以分化瓦解。西班牙一直没有单独的“反恐特别法”，其反恐的立法活动主要表现在修改刑法典和相应司法程序，并制定部分针对恐怖主义的单行法律。

在单独立法方面，一个显著的例子是，西班牙在9·11之后通过一个法案，该法案允许政府当局取缔任何鼓吹“仇恨、暴力和社会对立”或者“挑战西班牙民主宪政体制”的政党。修改刑法典。最显著的修改有以下几点:其一，修改刑法典第576条，规定与武装团体或恐怖组织合作或向其提供装备是恐怖主义犯罪行为的一种。正是依据刑法典的该条规定和其他相关法律法规，巴斯克地区唯一的巴斯克语报纸于2003年被专门负责反恐事件的法庭查封，其10名工作人员被逮捕。这份报纸被指控向“埃塔”组织提供资助。其二，在刑法典第573条增加一个新罪名，“storing or possessing of weapons or explosives for potential or planned use by an armed group or terrorist organization”［3］P119(储存或拥有可能被武装团体、恐怖组织使用或计划使用的武器、爆炸物)。第三，西班牙刑法典对有恐怖主义动机的犯罪行为加重了刑罚处罚的力度。如普通的杀人/谋杀罪只能被判处15～20年有期徒刑，而作为恐怖事件或活动一部分的杀人罪则要判处20～30年有期徒刑。修改法律增加政府在侦查阶段的权限。如授权执法部门拘留在任何场所(包括家庭、商业场所、寄居的他人住所等)的恐怖分子嫌疑犯;警察可以搜查、包围任何有正当理由被怀疑隐藏恐怖主义分子的场所;在得到西班牙内务部部长的同意后在法定情况下可以监听、中止公民的电话;等等。

此外，俄罗斯为了对流动居民进行管理，限制恐怖分子的活动空间，2004年底，俄罗斯杜马修改了1993年制定的《自由迁徙法》，宣布重新实行户籍登记制度，限制公民的自由迁徙。除此之外，这一时期杜马通过的相关法律还包括:《反洗钱和为恐怖分子提供资助法的修改补充法》、《联邦安全局地位法修改补充法》，以及《刑法》和《刑事诉讼法》的补充修改法，其中主要内容涉及:封堵恐怖分子的一切经费来源;没收被判犯有恐怖活动罪、重大劫持人质罪、绑架人质罪、贩卖人口罪、抢劫及敲诈罪等罪犯的全部财产，等等。

四、制定其它法律打击民族分裂势力

除制定上述反恐法外，一些国家还根据民族分裂活动的特性制定相应的专项法律，有针对极端民族主义的法律，如俄罗斯《反极端主义行为法》;有针对民族分离活动的法律，如加拿大的《清晰法案》，等等。

(一)针对极端民族主义的法律

俄罗斯在前苏联解体以后，从一个超级大国沦落为世界“二流国家”，并出现意识形态真空和民族信仰危机，导致了民族主义的兴起，部分俄罗斯人，特别是年轻一代的俄罗斯人开始对非俄罗斯族产生强烈的反感和敌对情绪，在现实生活中采取了一些过激的行为和活动。“在民族关系上，极端民族主义要求的并不是各民族间的平等相待，而是强调本民族在社会生活各个领域对其他民族的控制和掌握”，［4］P170这种过激思想和行为制造了民族仇恨，严重破坏民族团结。俄罗斯联邦针对这种极端民族主义，于2002年7月制定了《反极端主义行为法》，并根据该法对联邦相关法律进行了修正和补充。该法主要包括三个部分，共有十七条。第一大部分对相关概念、行为原则和职能部门进行了界定;⑧第二部分提出全社会和国家相应的职能部门应该对极端主义进行一定的预警，防患于未然，规定俄罗斯联邦政府、国家政权机构和相关部门必须在自己职权范围内积极采取措施进行教育和宣传工作以预防极端行为的发生;第三部分是禁止个人、社会和宗教组织及其他团体实施极端行为的具体规定，并对极端行为的实施者应该承担的责任做出了明确规定［4］P174－175。

(二)针对民族分离活动的法律

加拿大政府制定大量相关的法律对分裂做出严厉的限制、制裁。其中，2000年3月，加拿大联邦议会通过《C－20法案》，即《清晰法案》，就是针对民族分离活动制定的法律。清晰有两个含义，第一，你在问民众问题的时候，你这个问题必须特别清晰，如，在设计问卷时，问支不支持魁北克独立，与同意不同意魁北克从加拿大独立出来，是两个问题，有的人同意但不一定支持，问法不同给民众的感受、印象也是非常不一样的，所以《清晰法案》里特别要求必须明确地问，民众同不同意，或者支不支持魁北克从加拿大独立出去。第二，必须有一个很清晰的数量的民众支持，不是魁北克人的支持，而整个加拿大的人的支持、同意。该法案为魁北克分离设立了重重限制条件，魁北克的分离几乎是可望而不可及的事情。

五、在法律上淡化民族意识，强调文化多元

在各国通过过反民族分裂的法律中，淡化民族意识，强调文化多元是一个共同的特点。

(一)强调公民权

独立后，俄罗斯用公民权利平等代替民族平等，视人权和公民权高于民族权利，淡化民族意识。在俄罗斯中央立法和宣传中，有意识地回避或少提民族自决。如在1992年联邦条约和1996年俄罗斯国家民族政策构想等重要的民族政策等重要的民族政策文件中，均没有阐述民族权利和民族平等内容。

加拿大在法律上淡化民族意识，但强调公民权利的平等。如在1982年新宪法中，增加了《加拿大权利与自由宪章》。宪章对公民的权利和自由做了规定，如强调:“在法律之前，人人平等，不分种族，不论原国籍，不论肤色、信仰、性别、年龄，不计身体或精神是否有缺憾，均不容歧视。”

中亚五国宪法都明文规定:在法律面前人人平等。不论其民族、种族、宗教信仰、社会地位和财产状况如何，国家保护每个公民的权利和自由。而与此同时，在实际生活中，各国当局都以不同形式为主体民族的振兴创造条件。如，哈萨克斯坦共和国以法律法规形式细化国家民族政策，使国家对民族问题的管理有法可依，同时注意淡化民族意识，在宣传中避免强调“民族平等”带来的负面作用，以法律强化国家意识和体现国家对民族归属选择的权力。塔吉克斯坦共和国在宪法中规定:“塔吉克斯坦共和国公民不分民族都是塔吉克斯坦人民”。土库曼斯坦共和国宪法规定:“不允许以性别、民族和其他特征歧视公民，否则究法律责任。”

(二)实施多元文化政策

多元文化政策是多民族社会用以管理文化多元性的公共政策，它采取官方手段在一个国家内部强制推行不同文化之间的相互尊重和宽容。多元文化政策强调不同的文化各有其独特性，对接纳其它民族时尤其重要。加拿大于1971年，成立了皇家双语和双重文化委员会，政府在下议院颁布了《双语框架内的多元文化政策实施宣言》。宣言包括:一是政府尽可能帮助各文化群体对加拿大的发展做出贡献;二是通过帮助移民掌握至少一门官方语言，使所有文化群体克服充分参与加拿大社会的文化障碍;三是促进所有文化集团之间的相互交流，以利于国家和社会的统一。1988年，联邦议会通过了《加拿大多元文化法》，以法律的形式肯定了多元文化是加拿大公民权的主要特征，每个公民都是加拿大社会的平等参与者，他们都有保护和享有其文化传统的权力。加拿大成为世界第一个通过“多元文化”法案的国家。为了贯彻这一政策的实施，加拿大政府采取了一系列措施。首先是建立多元文化机构，指导该政策的实施。如，1973年成立多元文化咨询委员会，1985年设多元文化常务委员会，1991年在此基础上设立多元文化与公民身份部。其次，增加公共机构中的少数民族的代表，资助全国性少数民族文化组织，鼓励多元文化的艺术创作和传播，鼓励少数民族语言课程的开设，举办少数民族文化节和文化活动等等，保持和发展少数民族文化。

此外，中亚各国都把主体民族的语言规定为国语，同时各国宪法还规定，确保各国公民享有使用本民族语言的权利。哈萨克斯坦共和国在1995年修正了1993年第一部宪法中关于“哈萨克语是哈萨克斯共和国的国语，俄语是族际交流语言”的表述，在第二部宪法第七章第一条中规定:“哈萨克语是哈萨克斯坦共和国的国语”，同时，将第二条改为，“在国家组织和地方组织机构中，俄语和哈萨克语一样，平等视为正式使用语言。”这在一定程度上化解了因为国语在俄语民族居民中引起的不满情绪。吉尔吉斯斯坦共和国在1993年宪法中规定:“吉尔吉斯共和国保证保留、平等而自由地发展共和国居民所使用的俄语及其他一切语言”，塔吉克斯坦共和国在宪法中规定:“塔吉克语是塔吉克斯坦的国语，俄语是族际交流语言。”

注释:

①西班牙现行宪法是1978年10月3日在众议院和参议员通过，12月6日全民公决批准。

②西班牙宪法第一百五十条规定了对自治区机构的监督权行使办法，具体包括:(1)自治区有法律效力的各项规定之是否符合宪法，由宪法法院负责监督;(2)委托职能的行使情况，由政府实现征求国务委员会意见负责监督;(3)自治区行政管理事务及其条例性规定，由负责行政纠纷的司法部门负责监督;(4)经济、预算事务由审计法院负责监督。

③鞑靼斯坦通过与中央签订协定，获得多项超出其他联邦主体的特殊权力，成为联邦中一个享有特殊地位的主体。其中重要的专属于鞑靼斯坦共和国的权力有，第2条第5款，共和国境内法官的任命;第6款，共和国境内天然资源的使用、拥有及分配是属于共和国人民财产，而不属于联邦财产;第8款，共和国拥有自己的国籍;第11款，共和国在不违背俄罗斯联邦宪法、国际责任以及与联邦双边条约之情形下有自行与外国政府建立关系、签署条约或协议的权力;第12款，共和国有权建立自己的中央银行;第13款，共和国自主性地实行对外经济关系。这一被称为“鞑靼模式”的解决联邦中央与个别主体间冲突的方式立即引起了俄国内政界和理论界的激烈争论。赞成者认为，“鞑靼模式”符合俄罗斯联邦关系的现状，是现阶段解决民族问题的有效手段;反对者则提出，这一模式破坏了俄罗斯统一的法律空间，损害了俄罗斯的整体利益，其结果将使俄罗斯面临演变成一个邦联国家的危险，对俄罗斯的完整和统一非常不利。然而，叶利钦不顾一些人的反对意见，将“鞑靼”模式推广到了其他共和国和州。

④普京总统将俄罗斯联邦的89个联邦主体分别划归为7个联邦区，分别设联邦区总统代表，从而在联邦与联邦主体之间设置了一个中间国家权力机构，从而使总统代表作为总统的代理人能够极大限制各联邦主体的权限。

⑤新《反恐怖主义法》主要规定包括:(1)俄罗斯总统负责制定国家反恐斗争的策略，宣布开始或结束反恐行动，任命反恐部门的领导人，领导政府内的反恐活动;(2)国家在组织反恐行动时，俄罗斯总统有权在某一地区或全国范围内实施紧急状态，有权使用军队参与反恐行动，具体行动由国家安全局负责组织实施;(3)在预防、制止与打击恐怖活动时，国家情报机关有权对嫌疑人的电话进行监听、截获其电子邮件或信件。在必要的情况下，军队有权击落或击沉被恐怖分子劫持的飞机、客机、油轮或船只;(4)在解救人质时，为了保护人质的生命安全，可以与恐怖分子进行谈判，但谈判内容不得涉及任何政治要求，禁止向恐怖分子做出政治让步;(5)第7、9条明确规定在法定情况下可以动用俄罗斯联邦武装力量打击恐怖主义;等等。

⑥该草案规定:将授权俄罗斯总统动用武装力量和特种部队到境外实施反恐行动;俄罗斯政府负责组建用于境外反恐行动的军队与特种部队，并负责为其到境外执行反恐任务提供必要的物质技术保障。为了配合总统和强力部门的反恐行动，该草案还规定:俄罗斯政府有权强制没收所有与恐怖活动有关的财产和经费;禁止媒体报道反恐行动使用的武器装备及战术;新闻工作者在反恐区域内的活动将受到限制，他们只能从反恐行动指挥官处获得有关反恐行动进展的信息，等等。

⑦爱尔兰地区的民族主义秘密武装组织，长期的暴力斗争和恐怖主义活动使其成为欧洲地区实力最强、影响最大的分裂主义武装

⑧该法第一条规定，“计划、组织和实施破坏俄罗斯宪法体系，危害俄罗斯联邦主权和领土完整，颠覆俄罗斯国家安全的暴力手段，在俄罗斯境内组建非法军事组织，开展恐怖活动，煽动社会、种族、民族、宗教仇恨(包括因为仇恨或者敌视某一社会群体而实施的群众性的风潮、流氓举动或者故意破坏的事件)，侮辱民族尊严…蓄意宣扬某个社会阶层、种族、民族、宗教、语言的优越论，贬低其他社会阶层、种族、民族、宗教、语言”以及“公开宣扬和展示极端组织的标志和象征物”等活动为“极端主义行为”，“在公众面前号召实施上述行为或者要完成上述行为”，及“对上述行为加以资助或者为上述行为的实施或完成提供其他帮助”的行为，也同样是极端主义行为。

参考文献:

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Analysis on the Legal Measures Against the Separation of Nationalities of the Foreign Countries

Chen TingZhao Xiao-bo
(Law School of Tsinghua University，Beijing 100084)

【Abstract】The separation of nationalities is the important issue facing by many countries．The solution of this issue needs to be protected by good laws．Russian，Britain，Spain，Canada，the five Central Asian countries all suffered the horrible threat of the separation of nationalities．Analysis on their legal measures against the separation of nationalities are helpful for us．

【Key words】the main countries;against the separation of nationalities;the legal measures

【中图分类号】DF35

【文献标识码】A

作者简介:陈婷(1975－)，女，湖北黄梅人，清华大学法学院博士研究生，研究方向为宪法学;赵小波(1980－)，男，河南安阳人，清华大学法学院博士研究生，研究方向为宪法学。